La Constitución Política de Colombia de
1886 en su artículo 46 contemplaba: “Toda
parte del pueblo puede reunirse o congregarse pacíficamente. La autoridad podrá
disolver toda reunión que degenere en asonada o tumulto, o que obstruya las
vías públicas”, y en el precepto 47 permitía la formación de compañías o
asociaciones públicas o privadas “que no
sean contrarias a la moralidad ni al orden legal” prohibiendo a las juntas
políticas populares de carácter permanente, en las que por esencia no puede
incorporarse a los trabajadores, sólo fue hasta el año 1909 que se reconoció
una Asociación reivindicativa del trabajo, la Sociedad de Artesanos de Sonsón
como lo describe la institucionalidad colombiana.[1]
Lo anterior supuso varios cambios en la
vida social, fundamentalmente el de garantizar que las demandas organizativas
en torno del trabajo fueran escuchadas, y planteó desde el inicio el reto para
poder tramitarlas sin caer en la penalización de sus acciones o en la
persecución de sus promotores, teniendo en cuenta que sus reclamaciones eran
justas; pero todo esto se diluyó en la realidad nacional después de una serie
de manifestaciones de trabajadores que terminaron con muertes de los mismos.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto
Ejecutivo 002 de 1918 el cual prohibió las reuniones de cualquier comité de
huelga permanente, también las reuniones en vías públicas tipificándolas como
delito penal de sedición. Así pues, en Colombia la primera definición legal de
huelga fue para prohibirla, limitando la posibilidad de hacerla para llegar a
un tribunal que definiría la solución de la controversia de manera obligatoria.
Al año siguiente, en 1919 se planteó
regular el derecho a la huelga (bajo la influencia de la Constitución de
Querétaro) con la siguiente formulación: “Las
huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre
los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo
con los del capital”[2]
y luego de revisar la experiencia internacional sobre las huelgas se expidió la
Ley 78 de 1919, la cual reconoció la huelga como
legítima y sin que diera lugar a aplicación de sanciones penales, en el caso en
que se restringiera a reivindicaciones sobre condiciones retributivas e
higiénicas y mantuviera un carácter pacífico.
En su artículo 9 la Ley 78
disponía que, en caso de huelga no acompañada de violencia, los obreros o
trabajadores y los empresarios podían constituir de común acuerdo arbitradores
o tribunales de arbitramento que dirimieran sus competencias. En la
constitución del arbitramento, que se extendería por escrito, se acordaría el
procedimiento a que debían someterse las partes y los puntos que se debían
decidir por el arbitramento, cuyo fallo sería obligatorio en todo caso para las
partes. También
contempló un arbitramento previo para evitar la suspensión de actividades, y
estableció que su objeto sería la mejora de condiciones de trabajo.
Varios aspectos deben
notarse de esa primera disposición regulatoria: en principio que no contemplaba
cómo debía desenvolverse el conflicto, el cual partía simplemente de un diálogo
previo con el empleador, o de esa premisa parece emerger la norma; así mismo se
caracteriza a los trabajadores como los violentos, caso en el cual no habría
negociación, pero nada dice sobre el comportamiento violento previo del empleador
en caso de existir, es decir parte de una premisa inequitativa y tampoco
contempla un mecanismo de presión significativo para pactar mejores condiciones
del trabajo, lo que desconoció el fundamento básico del derecho del trabajo y
es la de que, a diferencia del derecho civil, las partes no comparecen con
igualdad al escenario de la relación y por tanto se requieren desarrollar
acciones correctivas como normas de protección que se acompañan con los
principios tuitivos que lo inspiran.
La siguiente fue la Ley 21 de 1920, que
para complementar la anterior estableció los procedimientos previos para poder
celebrar una huelga, esto es: arreglo directo, conciliación y arbitramento;
además dispuso el arbitraje obligatorio para empresas de seguridad, salubridad
y vida económica y social de los ciudadanos. Es fundamental considerar lo que esto representó en términos ejecutivos
para el Estado, pues requería de una incidencia directa de sus instituciones
para intermediar en las querellas y demás situaciones que se presentaran. Esta
medida a su vez, estimuló el desarrollo de una organización bien estructurada
en los sindicatos, pues la declaración de huelga implicaba el desarrollo de
votaciones y de asambleas informativas en las que se ponían en juicio los elementos
a negociar que debían presentarse al gobierno para contar con su aval.
Dicha disposición definió que “el arbitraje es obligatorio y toda cesación
del trabajo está prohibida mientras el Tribunal dicta su fallo”, prohibiéndose
el ejercicio de la huelga en los medios de transporte, acueductos públicos,
alumbrado público, en los servicios de higiene y aseo, y de todas aquellas
relacionadas con la seguridad, la salubridad y la vida social de los
ciudadanos. En ese sentido dicha norma es el antecedente limitativo del
ejercicio de la huelga en los servicios públicos de manera genérica y amplia,
impidiendo la materialización de tal derecho en vastos sectores de la sociedad.
Son relevantes la Ley 83 de 1923 y el Decreto Reglamentario 637 de 1924 que
crearon la Oficina General del Trabajo, porque en últimas desde esa época e
incluso hasta la actualidad sigue fiscalizando la actuación sindical de manera
restrictiva, y lo fue mucho más en el periodo convulso de la década de los 20
en los que se conformó el movimiento sindical, penalizándose sin embargo su
actividad bajo la camisa de fuerza de unas disposiciones que no eran capaces de
comprender los conflictos de trabajo.
El Decreto 637 por su parte tuvo por
objetivo, entre otros, conformar una comisión para la redacción del estatuto
del trabajo en el que era necesario regular el tema de los sindicatos y de la
huelga. En el reseñado proyecto de ley, compuesto por 125 artículos, la
Comisión: “(…) proponía la creación de
sindicatos profesionales para la defensa de intereses propios de las
profesiones liberales, de los oficios, de los gremios y de los sindicatos
obreros, sin repartición de beneficios. Previa la obtención de la personería
jurídica un sindicato profesional obrero estaría habilitado para celebrar
contratos colectivos de trabajo, con patronos individuales o con asociaciones
de patronos. Igualmente estaría autorizado para exigir la aplicación de las
leyes laborales en los casos más diversos”.
La codificación del trabajo que se plantearía, redactada entre junio de
1928 y noviembre de 1929, estaba conformada por dos libros, el primero de los
cuales se denominaba “Del trabajo” y
el segundo llevaba el encabezado “De las
clases trabajadoras”, este último estaba integrado por los títulos
siguientes: “de las asociaciones
(sindicatos, sociedades cooperativas)”, “de las diferencias que surjan entre los industriales y los
trabajadores”. “Conciliación,
arbitrajes, huelgas y paros y de las sanciones” y “disposiciones generales”.
Hasta la revisión de dicho proyecto por una
Comisión Especial de 1930 fue que tomó forma, allí se definió el contrato
colectivo en el que: “(…) Uno o más
sindicatos de trabajadores y uno o más de industriales pueden establecer
mediante convenio las condiciones generales de trabajo a las cuales deben
sujetarse los contratos individuales hechos durante su vigencia. Sin excluir
otras en que convengan las partes el contrato colectivo incluirá estipulaciones
acerca de normas generales relativas al salario, normas de jornada, calidad del
trabajo y descaso y vacaciones”
Además, definió que las diferencias entre
industriales y trabajadores debía mantenerse en el Tribunal de Arbitramento
así: “Cuando se llegue a un arreglo
directo, sus estipulaciones quedarán por escrito y tendrán fuerza obligatoria,
si no ocurre así las partes deben nombrar un conciliador. Si la fórmula de este
último es rechazada la divergencia debe someterse a un Tribunal Arbitral cuando
se trate de los siguientes servicios públicos 1. Ferrocarriles, tranvías,
buques marítimos y fluviales. 2. Acueducto, alumbrado, higiene y aseo de las
ciudades, hospitales y casas de salud. 3. Explotación de minas de la Nación.
Estas empresas no podrán ejercer el derecho a la huelga. Otras empresas diferentes
a las anteriores pueden discrecionalmente someter sus discrepancias al fallo
del Tribunal Arbitral. Los reclamos de los trabajadores tendrán que ver con el
mejoramiento de las condiciones económicas, intelectuales o morales. Los
trabajadores en huelga podrán realizar manifestaciones públicas y buscar el
apoyo de la sociedad. Bajo ciertas condiciones una empresa puede declararse en
huelga para apoyar a trabajadores de otras empresas, pero no se autorizan
huelgas generales. Declarada la huelga los empresarios pueden reemplazar
transitoriamente a los huelguistas y pasado un mes si los trabajadores no
retornas los empresarios pueden reemplazarlos definitivamente”.
Ese proyecto contemplaba en suma la huelga
por solidaridad y la huelga por motivos políticos, que aun en la actualidad se
mantienen con reserva, y conlleva ahora a la declaratoria de ilegalidad del
cese de actividades. Así que aunque anecdótica, por tratarse de un proyecto de
ley, es significativo para dar cuenta del atraso legal en el que hoy todavía
nos encontramos pues en la actualidad se sigue discutiendo un tema que hace
casi un siglo se pretendía regular.
La ley 83 de 23 de junio de 1923 reguló el derecho de asociación de los
trabajadores, regló la figura de los sindicatos y en su artículo 8 estableció
que “los sindicatos no pueden coartar
directa ni indirectamente la libertad de trabajo, ni tomar medida alguna para
constreñir a los trabajadores no afiliados a ingresar en ellos”[3],
resaltando así la imposibilidad de realizar huelgas sin el trámite previo de
arbitramento. Por su lado el artículo 5 permitía la creación de Sindicatos con
un número mínimo de 5 personas, les concedió potestades a las organizaciones
sindicales de representación de los trabajadores, y prohibió en su artículo 18 la
posibilidad de participación política de los sindicatos.
La Ley 24 de 1940 dispuso que la navegación fluvial tenía el carácter de
servicio público e ilegalizó la huelga en ese sector, y dispuso la posibilidad
de que fuera el Presidente de la República el que nombrara los tres árbitros.
Es decir que desde el inicio de la regulación de huelga se institucionalizó la
intromisión del Ejecutivo en los conflictos de trabajo.
El Decreto 1485 de 1942, emitido por las facultades extraordinarias dadas
por el Congreso al Presidente de la República, contempló, en el artículo 3°,
que mientras de mutuo acuerdo no se decidiera otra cosa, o mientras el tribunal
de arbitramento no dictara sentencia definitiva (laudo), el pacto o convenio
anterior seguiría rigiendo en su integridad. Así mismo estableció el arbitraje
obligatorio para aquellas empresas de servicio público que no hubieran
concurrido a las etapas de arreglo directo y conciliación, y autorizó al
Presidente de la República para conformar el tribunal de arbitramento si
cualquiera de las partes no nombraba su árbitro.
El gobierno podía suspender en forma temporal o definitiva la personería
jurídica del sindicato que se negara a recurrir al arbitraje o a colaborar con
la conformación del tribunal: así mismo el gobierno quedaba facultado para
determinar el procedimiento bajo el cual debía actuar el tribunal de
arbitramento y la remuneración correspondiente a las personas que se designaran
para ejercer dichas funciones, las cuales estarían a cargo del tesoro nacional por
ser verdaderos jueces.[4]
Es decir que en línea de desarrollo legal este Decreto dispone sobre la
permanencia del acuerdo colectivo hasta tanto no exista un nuevo acuerdo,
mantiene la restricción de la huelga en los servicios públicos genéricos, la
posibilidad presidencial de intervenir en el conflicto de trabajo sin respetar
la solución tripartita, pero más allá está la competencia abusiva que se arrogó
para suspender la personería jurídica de los sindicatos, lo que sin duda
traería consecuencias negativas para el desenvolvimiento del movimiento
sindical, bastante documentadas, pero que no son objeto de estas breves
reflexiones.
El Decreto siguiente, el 1778 de 1944, se dictó mediante facultades
extraordinarias derivadas del estado de sitio; en él se prohibió la huelga de
manera temporal al considerarla incompatible con el referido estado de sitio, y
en su lugar mantuvo la disposición del arbitramento obligatorio para todos los
conflictos, característica que como se vio fue marcada desde el inicio
legislativo, y que no permitía el mecanismo de presión legítimo para los
trabajadores, pues solo mediante la parálisis de la empresa es que el empleador
tiene el apremio fundamental para negociar las condiciones laborales.
En 1944, cuando se expidió el referido Decreto, se prohibía la huelga debido
a la crisis política que vivía en el segundo gobierno de Alfonso López Pumarejo
tras los escándalos de los hijos del presidente, derecho que vino a
restablecerse bajo la presidencia de Alberto Lleras Camargo por la renuncia del
primero, mediante el decreto 2350 de 1944. Posteriormente la ley 6 de 1945
nuevamente reguló la huelga, cuya normatividad es copiada del decreto 2350 de
1944 y finalmente en 1950 se expidió el código sustantivo del trabajo, el cual
transcribe la ley 6 de 1945, sobre el derecho de la huelga.
En ese código sustantivo del trabajo, considerado por el profesor Marcel
Silva Romero “como una derrota del
movimiento social y del sindicalismo en Colombia, en plena mitad de la
centuria”[5],
se prohibió el ejercicio del derecho de huelga en varias actividades de la
economía del país, actividades que no son consideradas como servicios públicos
esenciales conforme a la doctrina de la OIT.
Con los decretos 2663 y 3743 de 1950 se expidió el citado código, que en su
libro segundo estableció el derecho laboral colectivo, en donde se incluye la
regulación de la huelga. Se definió la huelga como: “La suspensión colectiva temporal y pacífica del trabajo, efectuada por
los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y
profesionales propuestos a sus empleadores y previos los trámites establecidos
en el presente título.”
Originalmente para llegar a la huelga se requería además de intentar un
proceso de negociación llamado conversaciones, una etapa de mediación con
conciliadores (lo cual generaba la obligación de retornar a sus labores Art.
438 del texto original del CST); si la conciliación y la mediación fallaban, la
asamblea de trabajadores podría optar por realizar una huelga de hasta 30 días
o un tribunal de arbitramento obligatorio. De optarse por la huelga los
trabajadores debían abandonar el lugar de trabajo (art. 445 del texto original
del CST); de
igual forma consagró unas consecuencias funestas: la facultad del empleador de
despedir a los huelguistas cuando ésta se declare ilegal por parte de las
autoridades administrativas, y de suspender o disolver la organización
sindical.
La huelga entonces significó sólo el último
mecanismo de presión para que los trabajadores lograsen llegar a un acuerdo o
convención colectiva, sin que se tuviera en cuenta el alcance del derecho de
huelga creado por la doctrina de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
En la conferencia internacional del trabajo de 1948 se expidió el Convenio
87 de la OIT, el cual entró en vigencia en 1950 y sólo fue ratificado por
Colombia hasta la aparición de la Ley 26 de 1976. Este Convenio es el sustento
que tiene la organización internacional del trabajo para fundamentar el derecho
de huelga. De igual forma la declaración universal de los derechos humanos en
su artículo 23 establece “Toda persona
tiene el derecho de unirse a otros para encontrar los sindicatos y las
organizaciones sindicales para la defensa de sus intereses”.
En 1966 las Naciones Unidas adoptan el
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, con la firma
de Colombia y su posterior ratificación, en el cual, en su artículo 8, se
reconoce como derecho humano la libertad de asociación sindical, ratificando el
anterior punto referido.
En 1969 por medio de la Convención Americana de Derechos Humanos, el
sistema interamericano reconoce el derecho de reunión y asociación, incluyendo
cuando estas sean por motivos laborales, posteriormente, en 1988, el Protocolo
de San Salvador, en su artículo 8, reconoce expresamente los derechos
sindicales, y el derecho de huelga.[6] Allí el derecho de huelga es reconocido como una libertad limitada a
razones democráticas (previstas en la ley) siempre que estas sean para
salvaguardar el orden público, la salud o la moral.
La Ley 50 de 1990, aún antes de la
Constitución Política actualmente vigente, contiene una norma que reformó de
manera amplia el Código Sustantivo de Trabajo, incluyendo el derecho de huelga
respecto a términos y procedimientos, pero no en su definición o alcance, y
terminó por establecer una más amplia gama de prohibiciones para el ejercicio
de la huelga.
[2] Gómez, Mauricio Avella. Borradores de
economía Nº 613. "Las instituciones laborales en Colombia". Banco de
la república. Bogotá. 2010.
[3] Silva, Romero Marcel. Flujos y reflujos: reseña histórica
de la autonomía del sindicalismo colombiano. Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá. 1998
[4] Laner, Ximena Cárdenas. El arbitramiento
laboral como medio de solución de los conflictos económicos. Facultad de
Ciencias Jurídicas. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. 1998
[5] Silva, Romero Marcel. Flujos y reflujos: reseña histórica
de la autonomía del sindicalismo colombiano. Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá. 1998
[6] Art. 8 Protocolo de San Salvador: […]
“El ejercicio de los
derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las
limitaciones y restricciones
previstas por la ley, siempre que éstos sean propios a una sociedad
democrática, necesarios para
salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral
públicas, así como los derechos y
las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía,
al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las
limitaciones y restricciones que imponga la ley.”
